从“中等收入陷阱”到金砖之国：巴西的成功经验

巴西爬出“陷阱”，跻身“金砖”之列

尽管向自由主义的跃进对巴西的经济发展产生了矫枉过正的冲击，但是在自由主义思潮的影响与国际货币基金组织的“逼迫”之下，巴西在市场体制建设和政府职能转变方面打下了坚实的基础。

从90年代后期开始，卡多佐政府进行了一系列务实而有效的政策调整。前期体制与制度改革所创造的稳定、宽松、提倡竞争的宏观环境和之后一系列务实的政策调整，使巴西经济逐渐走出了低迷，经济基本面出现持续好转。2003年，贫穷农民家庭出生的劳工党领袖——卢拉上台以后，坚持了卡多佐的政策方向，并继续实施了一系列务实的制度调整与政策创新。

2001年巴西与中国、印度、俄罗斯被高盛证券公司首席经济学家吉姆·奥尼尔在《全球需要更好的经济之砖》（The World Needs Better Economic BRICs）中并称为“金砖之国”。之后这一称呼得到国际社会的广泛认可，“金砖四国”在国际政治、经济舞台上越发地耀眼夺目。并且，巴西是“金砖四国”中人均收入水平最高的国家。

经济恢复增长 ，财政状况显著改善

自20世纪90年代末以来，巴西的经济增长率呈现出起伏不定的特点。1998年的增长率仅为0.1%，2004年高达4.9%，为10年来的最高水平，但2006年下降到2.8%，大大低于拉美的5.3%。尽管如此，世界银行仍然认为，巴西经济已进入30年来首次出现的中速增长周期。同时IMF也预测，至少到2015年巴西经济一直会维持快速增长。联合国对巴西经济发展的成就评价是：巴西政府给人民最大的礼物，那就是希望。

巴西继“巴西奇迹”之后再度在国际舞台上闪现“金”光。

贸易顺差的不断扩大、紧缩性财政支出政策的实行、雷亚尔币值的大幅上扬，以及银行基准利率的连续下调，使得巴西的财政状况继续好转。2003年巴西结束了长达10年的初级财政赤字时期，从2002年的77亿美元的赤字（占GDP的1.7%）转变为2003年的40.5亿美元的盈余（占GDP的0.8%）；2004年，巴西实现初级财政盈余811.12亿雷亚尔，相当于同期GDP的4.59%；2005年巴西公共系统（含联邦、州、市三级政府和国有企业）初级财政盈余的累计额为935.04亿雷亚尔，占GDP的4.84%，超额113.55亿雷亚尔完成了全年（占GDP的4.25%）的预期目标。联邦政府、州和市级政府以及国有企业完成的比例分别占2.88%、1.10%和0.85%。

另外，2005年巴西分两次提前偿还了国际货币基金组织154.40亿美元的全部借款（107.89亿美元的特别提款权），从此不再是国际货币基金组织的债务国，2006年还清欠巴黎俱乐部26.74亿美元的全部债务。提前还债不仅使其节省了贷款利息支出，还帮助其提升了国际债务等级。2006年2月28日，标准普尔公司将巴西长期外币主权债等级由BB-级提升至BB级，长期本币债信等级由BB级提高到BB+级。

就业状况持续好转 ，国民收入提高 ，贫富分化缩小

自卢拉政府执政以来，随着一系列扩大就业举措的实施和社会事业的发展，巴西的就业情况大为好转。2003—2005年，3年新增正式就业总人数达到了3422690人，每年新增人数分别为645433人、1523276人和1253981人。2005年就业增长率较高的行业分别是：服务业（新增569705人）、商业（新增389815人）、制造业（新增177548人）、建筑业（新增85053人）。

卢拉政府执政之后，随着就业状况的不断好转，贫困人口由5000万下降至3000万，绝对贫困的人数也大大降低，中产阶级开始增多，提前达到了联合国的千年发展目标。

巴西FGC基金会2008年的研究报告显示，过去10年里，巴西月收入在1064雷亚尔到4591雷亚尔之间的中产阶级家庭人口比例明显增加。2008年中产阶级人口占全国人口的51.9%，高于2004年的42.19%。月收入在1064雷亚尔以下的低收入阶级，2008年占全国人口的32.6%，比2004年下降13.5%。而高收入阶级是指月收入在4591雷亚尔以上的家庭，2008年占全国人口的15.6%，比2004年上升4%。

巴西的减贫成果得到了联合国的认可，据联合国千年发展目标要求，各国应在2015年之前将每天只有不足1美元收入的人口数量减少一半。而巴西已提前完成任务，2008年巴西极端贫困人口比重已从8.8%下降至4.2%。

“金砖”巴西的成功经验

不可否认，进入21世纪以来，巴西经济所取得的成就与国际经济环境的改善有很大的关系，尤其是国际市场初级产品需求的扩张对巴西的出口及经济发展起到了很大的拉动作用。但是，正如我们前面所提到的，决定事物发展方向的是其内因，巴西之所以在21世纪重新焕发生机，从“中等收入陷阱”的泥潭中一跃成为耀眼的“金砖之国”，其国内体制的不断完善和一系列务实有效的政策调整是不能被忽视的，甚至是决定性的因素。

保障效率、维护公平的体制基础不断完善

我们在分析巴西传统经济发展模式弊端的时候已经论述，过度的政策保护牺牲了效率，先增长后分配的指导思想又极大地破坏了社会的公平。由于认识到了传统发展模式的弊端，从80年代后期开始，巴西就在经济体制调整与政治体制改革两个方面进行探索，进入90年代，巴西大规模地进行了一系列旨在提高经济运行效率，实现社会公平的制度改革和体制调整。为了推进相应的改革并在法律和体制的基础上巩固改革的成果，在整个90年代，巴西前后31次修改了宪法。

尽管向自由主义的跃进对巴西的经济发展产生了矫枉过正的影响，但是在自由主义思潮的影响与国际货币基金组织的“逼迫”之下，巴西在保障效率、维护公平的市场体制建设和政府职能转变方面打下的坚实基础，确实为其后来的经济发展扫清了道路。

（1）推崇竞争、开放的市场机制，推进国企私有化改革

进入90年代，巴西政府正式实施国有企业私有化改革，并把国有企业的私有化改革作为其经济发展战略转变的最重要内容，虽然经历多次的政权更迭，但以削弱政府对企业的保护，引入市场竞争机制，提高效率为目标的战略导向，在后继的各届政府中都得到了很好的延续和发展。

1990年科洛尔上台后，私有化成为政府经济政策的主要组成部分。国家经济社会发展银行（BNDES）下设的全国私有化计划署将私有化扩展到被前几届政府视为“战略性部门”的领域。在科洛尔当政的1990—1992年，15家较大规模的国有企业被私有化，政府获得了35亿美元的收入。在佛朗哥当政时期（1992—1994年），共出售了18家较大规模的国有企业（其中包括建于1969年的飞机制造公司），获得50亿美元的现金收入。卡多佐上台后，私有化继续向前推进，把重点转向矿业、能源、交通运输和通信等基础设施部门。在卡多佐政府的私有化计划中，最引人关注的是淡水河谷公司于1997年5月被拍卖。2004年，卢拉政府对马拉尼昂州银行实现了私有化，获得2660万美元；2005年又对塞阿拉州银行实现了私有化，获得了3.02亿美元的收入。

虽然大批国有企业的私有化在一定时期内产生了比较严重的社会问题，但是从总体上看，国有企业私有化应该说是有利于当时巴西经济发展的，大批国有企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体之后，面临市场竞争，为求生存和发展必然要努力提高自身的竞争能力。微观经济主体竞争力提高了，宏观层面的经济水平也自然会得到提升。并且，市场中国有企业数量的大幅减少，使市场微观主体在产权性质上趋于一致和平等，有利于保障经济竞争环境的公平。

巴西的对外开放比国有企业的私有化起步更早，进展也更为迅速。除了前面已经提到的大幅削减关税和鼓励外资在其国内投资，巴西还积极发展多边经贸合作和区域市场一体化。从1988年起巴西政府就开始逐渐减弱对国内生产商的保护，1988年和1989年推行的两项改革使平均进口关税由51%降到了35%。进入90年代，巴西政府通过进一步降低进口关税、废除国家信息法、颁布优惠投资政策、改革专利进口法等措施，对不适应国际规则的政策进行了修改。

由于经济发展战略发生转变，失去了保护伞的国内企业面临着生存和倒闭的选择，为求得生存，企业被迫对结构进行了调整，加大了投资力度，增加了产品的科技含量，应用了世界先进的管理模式，降低了生产成本，从而竞争力也普遍得到提高。企业竞争力的提高推动了巴西经济的发展，也带动了整个巴西经济实力和整体国力的提高。另外，对外开放情况下，国际经济的相互交往和渗透也有利于约束政府的行为，便于创造规范、稳定、宽松的市场环境，有利于吸引内部和外部资本投资。

（2）转变政府职能，约束政府行为

鉴于对传统发展模式的反思，新自由主义政策在国际上的成功示范，以及国际货币基金组织的“鼎立推动”，随着国有企业私有化的不断推进和对外开放水平的不断提升，巴西政府对经济管理的方式也发生了根本性的变化。

在具体的生产与经营领域，政府奉行不干预原则，把经济建设投资的重担转移给了包括本国资本和外国资本在内的私人资本来承担，强调以公共支出刺激经济增长，注重解决教育、医疗服务及贫困问题。例如，为提高巴西的竞争力和降低社会领域落后的状况，1996年8月政府制订了“巴西行动计划”，计划投资总额543亿雷亚尔，其中社会领域投资占该计划投资总额的55%。在社会领域中，为创造就业的投资达到71.4亿雷亚尔，教育投资17.83亿雷亚尔，卫生投资23.82亿雷亚尔，住房投资51.76亿雷亚尔，社会环境投资26.65亿雷亚尔。该计划完成后创造了大约150万个就业岗位，其中绝大多数就业机会是为非熟练劳动力人口的贫困阶层创造的。

不过，政府并未放弃对经济的管理，只是职能发生了变化，政府通过制定相关的法律和法规来管理、制约和调节经济的发展。凡是已经实行私有化的部门，政府均建立了相应的管理机构，如石油管理局、电力管理局、邮电通信管理局、公路管理局等。这些管理局与以往的政府管理机构的职能有较大的不同，它们不再是企业的“婆婆”，而是企业的“服务员”，在经济活动中不再既当“运动员”又兼“裁判员”，而是更专注于做“裁判员”“服务员”。

为了提高政府机构的工作效率，明确各级政府机构的职责，约束各级政府及政府工作人员的行为，巴西颁布实施了一系列法律制度。

例如，卡多佐政府在1997年出台了《财政责任法》，就以法律的形式对地方政府的财政支出做出明确的规范。该法规定：各级地方政府的财政收入必须首先保障教育、医疗和公务员工资方面的开支，不得超预算开支，公共债务不得超过法定比例。一旦财政赤字超过一定的比例，地方政府不得招聘新的公务员，不得发放各种奖金，不得申请商业信贷和国外融资，联邦政府也将中止按财政分税制比例拨给地方政府资金等，直到地方政府财政收支恢复平衡为止。造成地方财政失控的地方政府责任人将受到司法机构的调查，情况严重者将处以罚款或受到法律的制裁等。

改革公务员服务准则的宪法修正案于1998年通过，从而解雇不需要的公务员成为可能。推出的“国家非官僚化计划”在法规上做了600多项微小但非常重要的改变，使政府的日常工作变得更有效率。为了规范各级政府的财政收支行为，除了先前的《财政责任法》，巴西政府在预算程序方面也进行了相应的改革，并最终通过了《预算指南法案》。

巴西政府职能的转变和对自身行为的约束，从体制上保障了对社会发展的重视，明确了政府在社会经济发展中的定位和职责，避免了对企业经营活动的直接干预，也有利于维护市场的稳定。政府对市场规则的尊重和维护，使更了解市场信息的微观经济主体有了充分的决策权力，能够依据市场信息变化调整自身发展策略，从而提高社会资源的配置效率。同样，对市场竞争规则的维护也促进了社会资源使用效率的提高。

（3）打破利益格局，促进社会公平

卡多佐总统上任以后，面对外界对其执政理念的批评，他强调自己并不仅仅是一个新自由主义改革者，而是一个比新自由主义改革者更具内涵的社会民主支持者。关于巴西严重的贫富分化问题，卡多佐认为巴西不是一个贫穷的国家，而是一个不公平的国家。因此，改革巴西的社会保障体系成为他上任以后的首要目标，因为该体系不但是不公平的，而且也超出了政府承受能力。

实际上，巴西存在着两套社会保障体系，一套是为政府公务员设计的，对他们显得非常慷慨大方，一套是为普通老百姓所设计的，采用现收现付制，福利金相当低。例如在1998年，有10.49%的GDP用于社会保障开支，其中42.3%支付给只占整个体系受益人15.2%的政府公务人员。联邦政府公务员的福利尤其高，22%的社会保障收入支付给了只占受益人4.7%的联邦员工。

由于社会保障体系改革对政府人员的利益关系密切，因而在改革的推进过程中遇到的阻力非常大。卡多佐任期内社会保障体系只取得了部分的成功，后来经过卢拉政府的继续努力，最终基本完成。在社会保障领域的利益调整使强势群体的利益受到了一定的削弱，而弱势群体的利益得到了一定的加强，有利于社会的平衡发展。同时，社会保障体系改革还大幅地减轻了政府的财政负担，对于政府财政状况的好转和其他方面的建设都争取了空间。

另外，对于农村长期以来存在的土地严重分配不均，以及经济中税收过重且结构不合理等问题，巴西政府也采取了一系列的改革措施，以提高社会资源的使用效率和维护社会的公平。

持续的、务实而有效的政策调整

从90年代后期开始，针对自由化改革所产生的一系列负面影响，在继续坚持市场化原则和尊重国际货币基金组织“建议”的情况下，为了改善经济社会状况，巴西政府根据其实际情况，对其原有的社会经济政策做了一系列务实有效的调整。

（1）加强政策支持，鼓励企业出口

在90年代后期，面对贸易自由化改革以来持续恶化的国际收支状况，以及由此带来的负面压力，巴西政府重新把出口放在了经济发展的重要位置。

卡多佐政府和卢拉政府都为扩大巴西出口贸易而采取了积极的鼓励措施。1999年巴西政府提出“出口或者死亡”的口号，制定了地区出口战略和出口产品战略。为了实现这一目标，政府将驻外使领馆的首要任务定位于发展经贸关系，宣传和推广巴西的产品。除了出口贸易可在税收方面享受一定的刺激性优惠，与出口贸易有关的行政管理程序被简化之外，政府还通过税收体制改革，推行新工业化政策和谋求出口市场的多元化来发展对外贸易。

（2）改革税制，鼓励创新

税收制度一直是巴西企业主强烈要求改革的重点，为了减轻沉重的税收负担，增强在国际市场上的竞争力，巴西政府也一直试图对税收制度进行改革。1999年10月，政府向众议院税收改革特别委员会提交了宪法修正案。修正案的主要内容是将工业产品税、商品和服务流通税、社会安全税和一体化税合并为一种税——消费税，或者说是类似欧洲国家的增值税，在巴西统称为商品和劳务流通税。

2003年卢拉政府上台之后，为了消除经济发展中的赋税过重，减轻工业和出口部门纳税负担，同时强化税收征收和控制逃税等行为，卢拉政府继续推行税收改革。税收制度的改革以及一系列减税和对微小型企业的税收扶持政策，减轻了企业的负担，增加了就业。总之，税收制度改革为巴西经济的全面复苏提供了较好的环境。

为了加强出口，提高创新能力，开发大众消费产品和发展地方经济，2003年11月巴西政府公布了“工业、技术和外贸政策指导方针”，这一方针也被称为巴西的新工业政策，强调把“半导体、软件、医药中间体和资本品”四个行业作为优先发展的战略产业予以鼓励和支持。

“工业、技术和外贸政策指导方针”的主要内容有：①政府提供25亿雷亚尔优惠贷款用于企业机械设备的更新，贷款期限60个月，年息14.95%，享受90天的还本宽限期；②成立类似农牧研究所的机构，由它协调和帮助企业具体实施工业政策；③在今后4年内，政府拨款1.6亿雷亚尔用于“增强企业出口能力计划”，可解决10万个微、小、中型企业在技术和管理上的困难。

根据指导方针的安排，制定了四个行业的产业政策：①投资者享受税收、补贴、信贷、物流、简便手续、科研和开发等方面的优惠政策；②享受优惠政策有一定的期限，政府对项目实施监管和评估；③受益企业应完成承诺的出口目标，提高生产效率，增加就业，带动所在地区的经济发展。

为了切实推行这些工业政策，巴西政府决定在工商发展部建立工业开发局，制定工业发展战略，通过支持技术革新、提高生产部门的竞争力来落实国家工业战略。同时，工业开发局鼓励创立知识产权，鼓励建设新的企业。

（3）推动土地改革，扶植农业发展

20世纪90年代后期，巴西政府重新审视农业和农村发展思路，以土地改革为核心，通过没收非法土地、收购土地、开垦新地等措施，向无地农民提供了1894万公顷的土地和103亿雷亚尔的贷款，安置了48.2万农户。1999年，巴西政府通过成立“土地银行”，由联邦政府向农民提供信贷用于购买农村地产，到2000年，这类信贷额高达2.67亿雷亚尔，1.56万家庭从27.6万公顷土地中受益。

从1997年开始，政府还实施家庭农业支持计划。通过支持农村、农业基础设施建设（主要是农村公共道路、电力和电信、水利、勘探、仓库的建设等。在部分地区，也对农民购置农业机械予以支持，大体上农民和政府各出一半资金），农业信贷［给小规模农户提供低于商业贷款利率（17%）的贷款（2%～6%），对到期不能按时还贷的，还可以考虑延期］，以及免费对农民技术人员进行培训和免费提供各种病虫害防治技术资料等方式帮助广大农民脱贫。

2003年，卢拉政府将17个州的20.3万公顷没有耕种的土地分给了5500户家庭；在米纳斯吉拉斯、南里奥格兰德、阿克里和朗多尼亚等州设立6个土著居民居住区；重新启动东北部开发管理局；规定牛奶的最低价格；增加对玉米和高粱等农作物种植的资金支持；减少农村合作社的税额；鼓励私人银行向小农场和合作社提供贷款，等等。

农村土地利用效率的提高及农业经济的发展，不但使大批的贫困人口脱贫，而且还扩大了农产品的出口规模，进而改善了其国际收支，同时也为其经济建设积累了更多的资金。

（4）增加就业，改善民生

针对失业率高、劳动者素质不高的特点，巴西政府大力发展中小企业，中小企业在经济发展，特别是在提供就业机会方面起着举足轻重的作用。

为了解决就业问题，巴西政府于1999年10月颁布了《鼓励微小企业发展法》，对微小工商企业在雇工、交纳社会保障金、信贷和信贷利率、税收及场地租金等方面实行优惠政策。同时简化微小企业在登记、进出口等方面的手续，旨在鼓励失业人员开办企业。据2002年9月在巴西里约热内卢召开的第5届国际微小私人企业论坛会上的资料显示，在之前的近10年来，巴西95%的新就业机会是由微小企业创造的。2001年巴西政府向微小企业提供了1.04亿雷亚尔的贷款，2002年又提供了1.2亿雷亚尔。

除此之外，巴西政府还鼓励非正规经济的发展，90年代以来，从事非正规经济的人口在全国就业总人口中所占比重日益提高，而从事正规经济的劳动者在就业总人口中所占比重则大幅度下降。据巴西地理统计局统计，1991年，在正规经济部门就业的人口占就业总人口的53.2%，从事非正规经济的人口占45.9%；2000年，前者占43.2%，后者上升到56%。

卢拉自2003年执政之后多次强调，消除饥饿是他执政的首要目标。2003年1月，卢拉启动了“零饥饿计划”，通过卢拉的努力，该计划得到了各政府部门的有力支持。据统计，为了推行“零饥饿计划”，自卢拉上任至2003年2月初，卢拉政府共削减了议会于2002年批准的80%的新投资项目。“零饥饿计划”也得到了大多数地方官员的支持。 2004年8月，政府又推出“巴西厨房计划”（Brazilian Kitchen），该计划也是“零饥饿计划”的一部分，旨在教育巴西人如何更好地利用食物，避免浪费。